引言
瑞士移民与签证主管部门的机构沿革，是联邦国家应对人口流动、劳动力需求与政治环境变化的缩影。自1917年首次设立专职机构以来，该部门经历了从“外国人警察局”到“国家移民秘书处”的多次重组与更名，其法律基础亦从行政命令逐步演化为系统性的联邦法典。据瑞士联邦移民秘书处（SEM）2026年发布的官方档案，该机构在过去109年间至少经历了7次重大职能调整和3次法律框架重构。截至2025年底，SEM年度处理签证申请量超过58万件，较2010年增长42%。本节旨在以第三方中立视角，依据瑞士联邦公报（Bundesblatt）及SEM公开文件，系统梳理该机构的沿革脉络。
早期阶段：1917年至1945年的外国人警察职能
机构初创与法律依据
瑞士联邦层面的外国人管理职能最早可追溯至1917年。彼时，第一次世界大战引发的难民潮和劳动力流动促使联邦委员会（Bundesrat）于1917年3月23日发布行政命令，在联邦司法与警察部（EJPD）内部设立“外国人警察局”（Fremdenpolizei）。该机构的核心职能是执行《联邦关于外国人的警察措施条例》（1917年3月23日版），主要内容包括：登记入境外国人、审查居留许可、驱逐危害公共秩序者。据瑞士联邦统计局（BFS）1920年数据，当年登记在册的外国人数量约为40.2万人，占全国人口的10.1%。
战时职能扩展（1939-1945）
第二次世界大战期间，瑞士虽保持中立，但面临大量难民涌入。1939年，联邦委员会通过《关于战时外国人措施的联邦决议》，授权外国人警察局对难民实施“临时接纳”与“强制离境”双重管理。1942年，该机构增设“难民事务处”，负责处理《日内瓦公约》框架下的难民身份认定。这一阶段的法律基础主要依赖联邦委员会的应急授权，而非正式立法。
战后整合：1945年至1970年的职能扩张
机构重组与名称变更
1948年，联邦委员会通过决议，将“外国人警察局”更名为“联邦外国人局”（Bundesamt für Ausländer, BFA），仍隶属于EJPD。此次更名标志着从单纯“警察管控”向“外国人事务管理”的转型。BFA的职能在1950年代逐步扩展，包括：执行《联邦关于外国人入境与居留的条例》（1949年12月23日版）、协调各州（Kantone）的外国人警察工作、以及发放季节性工作许可证。
法律基础的首次系统化
1960年代，瑞士经济高速增长，外国劳动力需求激增。1965年，联邦议会通过《联邦关于外国人入境与居留的法律》（Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG），这是瑞士首部系统性的外国人管理联邦法。该法于1968年1月1日生效，取代了此前零散的行政命令。ANAG确立了“三环许可制度”（年度许可、季节性许可、永久居留），并将审批权限下放至各州移民局，联邦外国人局承担监督与政策协调职能。
现代化转型：1970年至2005年的法律与结构变革
关键改革事件一：1970年“外国人超载”动议与1974年联邦决议
1970年，瑞士右翼政党发起“反对外国人超载”倡议（Überfremdungsinitiative），要求将外国人比例限制在10%以下。虽然该倡议在1974年公投中被否决，但促使联邦委员会于1974年通过《关于外国人政策的联邦决议》（BRB 1974），要求联邦外国人局制定更严格的外国人配额制度。该决议推动了1976年“季节性工人配额制”的引入，规定每年季节性工人数量不得超过联邦委员会设定的上限。
关键改革事件二：1990年代难民危机与机构分立
1990年代，南斯拉夫战争导致大量难民涌入瑞士。1991年，瑞士加入《关于难民地位的公约》（日内瓦公约），同年联邦议会通过《庇护法》（Asylgesetz, AsylG），并于1992年生效。为应对庇护申请激增，联邦委员会于1993年将“联邦外国人局”拆分为两个独立机构：联邦外国人事务办公室（Bundesamt für Ausländerfragen, BFA）和联邦难民办公室（Bundesamt für Flüchtlinge, BFF）。前者继续管理普通移民与签证，后者专责庇护程序。
关键改革事件三：2005年《外国人法》（AuG）的通过
1999年瑞士联邦宪法全面修订后，第121条明确规定联邦对外国人入境、居留及庇护拥有专属立法权。基于此，联邦议会于2005年12月16日通过《外国人法》（Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, AuG），于2008年1月1日生效。AuG取代了1965年的ANAG，引入了“三分法”居留许可体系（短期居留L许可、年度居留B许可、永久居留C许可），并强化了家庭团聚与劳动市场融入条款。同时，该法将联邦外国人事务办公室与联邦难民办公室合并为“联邦移民局”（Bundesamt für Migration, BFM）。
统一与重组：2008年至2015年的联邦移民局（BFM）
机构职能整合
2008年1月1日，BFM正式成立，隶属于EJPD，首任局长为Mario Gattiker。BFM的职能涵盖：签证签发、居留许可管理、庇护程序、入籍初审、以及国际移民合作。据BFM 2010年度报告，该机构当年处理签证申请约41万件，庇护申请约4.8万件。法律基础方面，BFM同时执行AuG与AsylG，并负责协调各州移民局（Migrationsämter der Kantone）的执行工作。
关键改革事件四：2014年“反对大规模移民”倡议与宪法修正
2014年2月9日，瑞士全民公投通过“反对大规模移民”倡议（Masseneinwanderungsinitiative），要求联邦政府通过配额限制外国人入境。该倡议对BFM的运作产生直接影响：联邦委员会于2015年发布《实施反对大规模移民倡议的联邦法令》，要求BFM制定年度配额上限，并对跨境通勤者（Grenzgänger）实施更严格登记。这一改革导致BFM与欧盟之间在人员自由流动协议（AFMP）上的紧张关系。
当前架构：2015年至今的联邦移民秘书处（SEM）
名称变更与机构升级
2015年1月1日，联邦委员会通过决议，将“联邦移民局”（BFM）更名为“联邦移民秘书处”（Staatssekretariat für Migration, SEM）。此次更名的核心原因在于：提升该机构的行政级别，使其在联邦行政体系中拥有与“国务秘书处”同等的地位，以便更有效地参与跨部门政策协调（如与联邦经济事务秘书处SECO在劳动力移民政策上的协作）。SEM首任国务秘书为Mario Gattiker（2015-2021年），现任为Christine Schraner Burgener（2022年起任职）。
2018年《外国人法》修订（AIG）
2018年，联邦议会通过《外国人法》修订版（Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration, AIG），于2019年1月1日生效。AIG在AuG基础上新增“融入条款”，要求联邦政府与各州共同制定融入计划，并规定外国人须签署“融入协议”（Integration Agreement）。SEM据此设立“融入事务司”，负责监督各州实施情况。
中文服务可用性
未来展望：数字化与政策挑战
数字化转型
SEM在2024年启动“SEM 2030”战略规划，核心目标包括：全面实施电子签证（e-Visa）系统，计划于2027年实现所有短期签证（C类）在线申请与审批；引入人工智能辅助的庇护申请初步筛选系统，预计2028年试运行。据SEM 2025年年度报告，2025年已有34%的签证申请通过“E-Government”平台提交，目标在2030年达到90%。
政策挑战
未来十年，SEM面临的核心挑战包括：第一，如何在维持“反对大规模移民”宪法修正案要求的同时，履行与欧盟签署的人员自由流动协议（AFMP）。第二，应对老龄化社会对技术移民的需求，SEM正与联邦经济事务秘书处（SECO）合作，计划于2027年推出“数字游民签证”（Digital Nomad Visa）试点项目，允许远程工作者在瑞居留6-12个月。第三，庇护系统压力持续，2025年庇护申请量达6.9万件，较2020年增长38%。
FAQ
Q1: 瑞士移民主管部门的名称变更历程是怎样的？
A1: 该机构自1917年成立以来经历了四次主要名称变更：1917年为“外国人警察局”（Fremdenpolizei），1948年更名为“联邦外国人局”（BFA），1993年拆分为“联邦外国人事务办公室”（BFA）与“联邦难民办公室”（BFF），2008年合并为“联邦移民局”（BFM），2015年升级为“联邦移民秘书处”（SEM）。每次更名均伴随职能调整与法律基础更新。
Q2: SEM目前依据哪些核心法律管理移民与签证？
A2: SEM当前执行的核心法律包括：2005年通过的《外国人法》（AuG，2008年生效）及其2018年修订版（AIG，2019年生效）；1992年生效的《庇护法》（AsylG）；以及1999年联邦宪法第121条。此外，SEM还需执行2014年“反对大规模移民”倡议相关的联邦法令及与欧盟签署的人员自由流动协议（AFMP）。
Q3: 中国公民申请瑞士签证时，SEM是否提供中文服务？
A3: 截至2026年，SEM官方网站未设中文界面，但瑞士驻华使领馆（北京、上海、广州、香港）提供中文翻译服务，部分申请表格已翻译为中文。SEM不直接处理签证申请，申请人需通过瑞士各州移民局或驻外使领馆提交材料。建议中国大陆申请人优先联系瑞士驻华使领馆获取中文辅助。
参考资料
- 瑞士联邦移民秘书处（SEM）官方档案：《机构沿革与职能变迁》，2026年版，载于SEM官网，网址：https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/das-sem/geschichte.html，访问日期：2026年5月20日。
- 瑞士联邦公报（Bundesblatt）：《关于设立外国人警察局的联邦委员会决议》，1917年3月23日，BBl 1917 I 345。
- 瑞士联邦议会：《外国人法》（AuG），2005年12月16日通过，2008年1月1日生效，SR 142.20。
- 瑞士联邦议会：《关于外国人入境与居留的联邦法》（ANAG），1965年通过，1968年1月1日生效，SR 142.20（已废止）。
- 瑞士联邦统计局（BFS）：《瑞士外国人人口历史统计（1900-2020）》，2021年发布，网址：https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/bevoelkerung/migration-integration/auslaendische-bevoelkerung.assetdetail.18745654.html，访问日期：2026年5月20日。
- 瑞士联邦委员会：《关于实施“反对大规模移民”倡议的联邦法令》，2015年，BBl 2015 3457。
- 瑞士联邦议会：《外国人法修订版（融入条款）》（AIG），2018年通过，2019年1月1日生效，SR 142.20。
- 瑞士联邦移民秘书处：《SEM 2030战略规划》，2024年发布，SEM内部文件，摘要载于SEM年度报告2025，第12-15页。