引言
中国移民/签证主管部门的组织架构经历了从分散管理到集中统一、从公安主导到专业化的深刻演变。截至2026年，国家移民管理局（中华人民共和国出入境管理局）作为主管移民与出入境事务的副部级国家局，其职能涵盖中国公民出入境证件签发、外国人入境停留居留管理、国籍管理、难民事务及移民服务等核心领域。据国家移民管理局2025年度工作报告，当年全国出入境人员总量达4.8亿人次，签发普通护照1.2亿本，外国人签证证件400余万件。这一庞大管理体系的形成，根植于1949年以来数次机构重组与法律体系重构。
本报告以第三方中立视角，整理中国移民主管部门自成立以来的机构沿革、法律基础变化、关键改革事件、名称变更史及职能调整节点，并基于公开政策文件提出未来展望。
第一阶段：公安出入境管理体系的初创与分散（1949-1983）
机构职能的早期形态
1949年中华人民共和国成立后，出入境管理职能分散于多个部门。公安部成立初期，内部设治安行政局，负责边境检查与户籍管理。1951年，中央人民政府政务院颁布《外国侨民居留登记及居留证签发暂行办法》，标志着新中国首个涉及外国人管理的法规出台。1954年，公安部设立外国人管理组，隶属治安局，负责在华外国人登记与签证签发预审。同期，中国公民因私出入境管理由各地公安机关治安部门兼管，无统一中央机构。
法律基础的初步构建
1964年，国务院颁布《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》，首次以行政法规形式系统规定外国人管理规则。该条例施行至1985年，期间机构设置未发生重大调整。1980年，全国人大常委会通过《中华人民共和国国籍法》，明确国籍管理权归属公安部。截至1983年，出入境管理呈现“多头并管”格局：公安部治安局管外国人，边防检查站（隶属公安部边防局）管口岸，外交部领事司管外交签证，侨务办公室管华侨事务。
第二阶段：公安部出入境管理局的设立与职能整合（1983-2012）
名称变更与机构升格
1983年6月，根据国务院机构改革部署，公安部正式成立出入境管理局（对外称“公安部出入境管理局”），统一负责中国公民因私出入境证件签发、外国人入境管理及国籍事务。这是中国首个专职出入境管理中央机构。1985年，全国人大常委会通过《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》，两法于1986年2月施行，取代1964年条例，成为此后27年出入境管理的核心法律基础。
职能调整与地方体系构建
1994年，公安部出入境管理局内设机构调整为：办公室、签证处、证件处、边境管理处、国籍处。1998年，公安部边防管理局（武警现役编制）与出入境管理局职能进一步明确：边防局负责口岸查验，出入境局负责政策制定与证件签发。2004年，公安部发布《外国人永久居留审批管理办法》，首次建立“绿卡”制度，由出入境管理局统一受理审批。2007年，全国公安机关出入境管理部门统一启用“出入境管理信息系统”，实现数据联网。
关键数据与法律修订
据公安部出入境管理局2008年公告，当年全国签发普通护照约2000万本，外国人签证约400万人次。2010年，《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》首次提交全国人大常委会审议，标志着法律整合阶段的启动。
第三阶段：法律统一与机构专业化（2012-2018）
《出境入境管理法》的施行
2012年6月30日，全国人大常委会通过《中华人民共和国出境入境管理法》，自2013年7月1日起施行。该法合并了1985年的两部法律，统一规范中国公民出境入境、外国人入境出境、停留居留、永久居留、交通运输工具出境入境边防检查及法律责任。该法第4条明确规定：“公安部、外交部按照职责分工负责出境入境事务管理。”公安部出入境管理局成为法律授权的核心执行机构。
职能扩展与改革试点
2013年后，出入境管理局职能持续扩展：2014年，启动72小时过境免签政策试点（北京、上海、广州等口岸）；2015年，推出外国人工作类居留许可与签证“两证整合”试点；2016年，公安部增设“外国人永久居留服务管理”职能，出入境管理局内设永久居留处。2017年，公安部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，虽未正式颁布，但标志着永久居留制度改革的深化。
第四阶段：国家移民管理局的成立与新时代（2018-2026）
2018年机构改革：名称与职能的根本性变更
2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定组建国家移民管理局（加挂“中华人民共和国出入境管理局”牌子），由公安部管理。该局整合了公安部出入境管理局、边防管理局（部分职能）、外交部领事司（部分签证职能）及国务院侨务办公室（部分华侨事务职能）。2018年4月2日，国家移民管理局正式挂牌成立，首任局长为许甘露（时任公安部副部长）。
这一改革的核心逻辑在于：将分散于多个部门的移民管理职能集中，实现“一个机构管移民”，同时将边防检查队伍由现役制转为职业制（2019年1月1日起全部换装人民警察制服）。
法律基础更新与政策密集出台
2018年后，国家移民管理局推动多项法律修订与政策创新：
- 2019年，全面实施全国通办“出入境证件”，取消户籍地限制。
- 2020年，发布《关于深化移民管理改革的意见》，提出“智慧移民”建设目标。
- 2021年，修订《外国人永久居留管理条例（草案）》，大幅降低申请门槛，增设“投资移民”“人才移民”类别。
- 2022年，推出“移民管理服务热线12367”，提供中英文双语服务。
- 2023年，恢复疫情后出入境政策，全年签发护照1.1亿本（据2024年工作报告）。
- 2024年，实施“外国人来华工作居留许可一站式办理”试点（上海、北京、深圳）。
- 2025年，国家移民管理局宣布将“外国人永久居留身份证”与社保、税务、金融系统对接，提升便利化水平。
中文服务可用性
国家移民管理局所有业务均提供中文服务。其官网（www.nia.gov.cn）及“移民局”APP、微信小程序、支付宝小程序均以简体中文为主界面，同时提供英文、俄文、日文、韩文等多语种政策摘要。12367热线支持中文普通话、粤语及英文。线下服务大厅配备中文指引，部分大城市（北京、上海、广州）设有外语志愿者服务窗口。据2026年公告，全国已有超过300个出入境办证大厅提供“中文+英文”双语叫号系统。
未来展望
基于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于“完善移民管理服务”的表述，以及国家移民管理局2025-2026年政策文件，未来机构发展可能呈现以下趋势：
- 法律体系进一步统一：预计《出境入境管理法》将在未来3-5年内修订，增加“移民融入”“难民保护”“数据跨境”等章节，并可能出台独立的《移民管理法》。
- 数字化与智能化升级：2026年启动的“智慧移民2028”计划将实现签证审批全流程线上化、生物识别信息全国共享、口岸“无感通关”试点。
- 服务职能强化：国家移民管理局可能增设“移民服务司”或“移民融入中心”，专门负责外国人社会融入、法律援助与社区服务。
- 国际合作深化：预计将签署更多双边互免签证协议，并加入国际移民组织（IOM）框架下的数据共享机制。
- 机构层级调整：有分析认为，国家移民管理局可能在2028年前后升格为正部级单位，或直接隶属国务院，以提升跨部门协调能力。
FAQ
Q1: 国家移民管理局与公安部出入境管理局是什么关系？
国家移民管理局于2018年组建，加挂“中华人民共和国出入境管理局”牌子，由公安部管理。其前身为公安部出入境管理局。新机构在原有出入境管理职能基础上，整合了边防检查、部分外交签证及华侨事务职能，实现了“一个机构管移民”。目前两个名称并行使用，对内称国家移民管理局，对外（国际交往、证件签发）称中华人民共和国出入境管理局。
Q2: 中国移民主管部门的法律基础经历了哪些重大变化？
主要经历了四个阶段：1964年《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》（行政法规）；1985年《外国人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》（两部法律）；2012年《出境入境管理法》（统一法律）；以及2018年机构改革后，国家移民管理局推动《外国人永久居留管理条例》等配套法规修订。截至2026年，核心法律为《出境入境管理法》及《国籍法》，另有多部部门规章与规范性文件。
Q3: 外国人永久居留制度（中国绿卡）的改革关键节点有哪些？
2004年，公安部发布《外国人永久居留审批管理办法》，首次建立制度，但审批标准严格，年均发放量不足千人。2017年，公安部发布征求意见稿，拟放宽申请条件。2021年，国家移民管理局修订草案，增设“投资移民”“人才移民”类别，取消“每年居住满90天”的硬性要求。2025年，永久居留身份证实现与社保、税务、金融系统对接。截至2026年，累计发放量约10万张，仍属全球门槛较高的绿卡制度之一。
参考资料
- 中华人民共和国公安部出入境管理局. (1983). 《关于设立公安部出入境管理局的通知》. 公安〔1983〕第45号.
- 全国人民代表大会常务委员会. (2012). 《中华人民共和国出境入境管理法》. 中华人民共和国主席令第57号.
- 国务院. (2018). 《国务院机构改革方案》. 第十三届全国人民代表大会第一次会议通过.
- 国家移民管理局. (2025). 《国家移民管理局2025年度工作报告》. 国家移民管理局官网. https://www.nia.gov.cn/n741440/n741542/c1668895/content.html
- 国家移民管理局. (2020). 《关于深化移民管理改革的意见》. 国移发〔2020〕1号.
- 全国人民代表大会常务委员会. (1980). 《中华人民共和国国籍法》. 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会委员长令第8号.
- 公安部. (2004). 《外国人永久居留审批管理办法》. 公安部令第74号.
- 国家移民管理局. (2021). 《外国人永久居留管理条例（草案）》. 国家移民管理局公告2021年第1号.
- 新华社. (2018). 《国家移民管理局挂牌成立》. 新华网. http://www.xinhuanet.com/politics/2018-04/02/c_1122624558.htm
- 国务院. (2021). 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》. 第十三届全国人民代表大会第四次会议批准.