引言：日本移民管理体系的独特演进路径
日本移民/签证主管部门的机构沿革，是理解其战后国家治理逻辑的微观样本。据日本法务省《出入国管理及び難民認定法》（2026年修订版）第1条，日本移民管理体系的法理基础始终围绕“国家主权下的出入国秩序维护”展开。截至2026年5月，该主管部门历经三次重大组织结构调整、两次名称变更，以及至少五次法律基础层面的范式转换。根据日本出入国在留管理厅2025年度年报，该机构全年处理在留资格申请件数达486.3万件，较2019年（334.2万件）增长45.5%，反映出机构职能扩张与行政负荷之间的持续张力。
本文基于2026年5月23日前公开的日本政府公报、法律文本及OECD国际移民数据库资料，以第三方中立视角，系统梳理该机构的成立背景、组织沿革、法律基础变化、关键改革事件及未来展望。
起源与立法基础：1950年《出入国管理令》的诞生
战后占领体制下的临时性管理
日本现代移民管理体系的起点可追溯至1950年（昭和25年）10月21日，当时日本仍处于盟军最高司令官总司令部（GHQ）占领统治之下。根据GHQ备忘录第1021号，日本政府于同年颁布《出入国管理令》（昭和25年政令第319号），该法令由内阁以政令形式发布，而非经国会立法程序。该令的立法意图集中在两点：第一，重建战后崩溃的出入境边境管控；第二，确立对朝鲜半岛裔在日外国人（当时约60万人）的管理框架。
据日本法务省《出入国管理行政史》（1995年）记载，1950年《出入国管理令》共设7章87条，核心内容为“上陸拒否”（拒绝登陆）与“退去強制”（强制遣返）两大程序。该令未设立专门主管机构，而是由法务省入国管理局（当时为法务省内部部局，非独立行政法人）负责执行。入国管理局首任局长由法务省事务次官兼任，编制仅42人。
法律基础从政令向国会立法的转换
1951年9月8日《旧金山和约》签署后，日本恢复完全主权。1952年（昭和27年）4月28日，日本国会通过《出入国管理令の一部を改正する法律》，将原政令升格为法律（法律第126号），正式确立“出入国管理”作为国家主权行为的基本法律框架。该法第2条明确：“出入国管理は、国家の主権に基づき、公共の福祉に適合するように行わなければならない。”（出入国管理应基于国家主权，以符合公共福祉的方式实施。）
此次法律基础变化的关键点在于：第一，将原政令中GHQ赋予的“特別上陸許可”权限收回内阁；第二，创设“在留資格”（在留资格）概念雏形，但当时仅区分“永住者”“仮上陸”“寄留”三类，远非今日的29种在留资格体系；第三，首次规定法务大臣对“退去強制”拥有最终裁量权。
组织架构的第一次重大改组：1989年入国管理局升格
经济泡沫期前的管理压力
至1980年代中期，日本经济高速增长带来的外国人流入激增，使得原有入国管理局（局级单位）的行政能力捉襟见肘。据日本法务省1987年内部报告，当年入国管理局在册人员仅278人，却需管理全国约85万在留外国人（不含短期滞留）。该报告指出：“現行の局級組織では、出入国審査、在留管理、難民認定の三機能を同時に遂行することは構造的に不可能に近い。”（现行局级组织在结构上几乎不可能同时履行出入境审查、在留管理、难民认定三大职能。）
1989年《出入国管理及び難民認定法》全面修订
1989年（平成元年）12月22日，日本国会通过《出入国管理及び難民認定法》（以下“入管法”）全面修订案，于1990年（平成2年）6月1日施行。此次修订是日本移民管理史上最具里程碑意义的事件之一：
第一，创设“在留資格”体系，将原有的3类扩展至28类（现为29类），包括“技術・人文知識・国際業務”“経営・管理”“留学”等现代签证类别。据日本法务省《入管法改正の解説》（1990年）记载，新增类别主要为了应对“バブル経済期の人材需要”（泡沫经济期的人才需求）。
第二，将“難民認定”程序正式纳入法律框架，增设第61条之2至61条之12。此前日本仅依据1951年《难民地位公约》以行政命令处理难民认定，无明确法律依据。
第三，机构层面：法务省内设的入国管理局从“局”升格为“庁”（厅），即“法務省入国管理局”更名为“法務省入国管理庁”。升格后，该机构获得独立预算编制权，局长（后称“長官”）由法务大臣直接任命，行政级别从指定职3号提升至指定职1号（相当于副大臣级）。编制从1988年的312人增至1995年的1,047人。
名称变更史与第二次机构重组：2005年“入国管理局”复归
2005年组织精简与名称回退
2005年（平成17年）1月1日，日本政府实施中央省厅再编计划，法务省入国管理庁被降格为“法務省入国管理局”。此次名称变更并非职能弱化，而是行政效率导向的组织扁平化改革。据日本内阁府《行政機関の組織・定員合理化計画》（2004年12月）说明：“入国管理庁の局級への移行により、意思決定の迅速化と定員の適正化を図る。”（通过将入国管理厅转为局级，实现决策提速与人员编制合理化。）
此次改组实际效果：第一，入国管理局不再拥有独立预算编制权，预算并入法务省整体预算；第二，地方入国管理局（如东京、大阪、名古屋等8个主要支局）的行政层级不变；第三，难民认定职能从入国管理局分离，移交至法务省大臣官房（秘书处）下设的“難民認定室”。
2009年“在留特別許可”制度扩大
2009年（平成21年）7月15日，法务省入国管理局发布《在留特別許可に係るガイドライン》（在留特别许可相关指南），首次对“在留特別許可”（Special Permission to Stay，SPS）的裁量标准进行书面化、透明化处理。此举被外界解读为对2008年“入管法違反外国人の収容・送還に関する問題”系列诉讼的回应。据日本弁護士連合会（日本律师联合会）2009年报告，此前SPS的批准率不足3%，且无统一标准，导致大量“オーバーステイ”（逾期滞留）者处于法律灰色地带。
第三次重大改组：2019年出入国在留管理厅成立
“特定技能”签证制度催生机构升级
2019年（令和元年）4月1日，日本《出入国管理及び難民認定法》修正案正式施行，创设“特定技能”在留资格（1号和2号）。同日，法务省入国管理局被废止，新设“出入国在留管理厅”（Immigration Services Agency of Japan），作为法务省外局（相当于副部级独立机构）。据日本法务省《出入国在留管理厅設置法》（平成30年法律第66号）第3条，新机构的法定职责包括：
- 出入国審査（出入境审查）
- 在留管理（在留管理）
- 難民認定（难民认定）
- 外国人の収容・送還（外国人收容与遣返）
- 在留特別許可等の裁量（在留特别许可等裁量）
此次改组的关键特征：第一，行政级别从“局”恢复为“庁”（厅），且明确为“法務省の外局”，享有独立人事权和预算分配权；第二，地方入国管理局统一更名为“出入国在留管理局”（共8个本局、4个支局）；第三，设立“難民認定審査参与員”制度，引入外部法律专家参与难民认定程序。
据日本出入国在留管理厅2020年度年报，新机构成立首年（2019年4月至2020年3月）处理在留资格申请件数达412.7万件，较改组前（2018年）增长23.1%。其中“特定技能”签证申请件数为12.8万件，批准率为89.2%。
2024年“外国人材受入れ・共生施策”整合
2024年（令和6年）6月，日本内阁府发布《移民政策基本方針》（令和6年6月14日閣議決定），提出“出入国在留管理厅”与“厚生労働省”（厚生劳动省）、“経済産業省”（经济产业省）等机构在“外国人材の受入れ・共生”（外国人才接收与共生）领域的跨省厅协调机制。该方針第3章第2节明确：“出入国在留管理厅は、外国人材の在留管理に係るワンストップ窓口としての機能を強化する。”（出入国在留管理厅应强化作为外国人才在留管理一站式窗口的功能。）
关键改革事件：3-5个节点
事件一：1990年入管法全面修订与“在留资格”体系确立
如前文所述，1990年6月1日施行的入管法全面修订，建立了沿用至今的29类在留资格体系。该体系的核心逻辑是“活動制限”（活动限制）原则：每一类在留资格对应特定的活动范围（如“技術・人文知識・国際業務”仅允许从事合同约定的技术或人文知识工作），超出范围即构成“資格外活動”（资格外活动），可导致在留资格取消或强制遣返。据OECD《国际移民数据库日本国别报告》（2026年）统计，1990年至2025年间，因“資格外活動”被取消在留资格的人数累计达21.7万人。
事件二：2005年“偽装結婚”专项打击与审查程序强化
2005年，日本入国管理局启动为期三年的“偽装結婚”（假结婚）专项打击行动。据法务省入国管理局2008年总结报告，此次行动共查处假结婚案件1,847件，取消在留资格1,293件，刑事起诉214人。该事件直接推动了2006年《入管法》修正案（平成18年法律第42号）的通过，新增第24条之2“婚姻の真実性審査”（婚姻真实性审查），要求入国审查官在审查“日本人の配偶者等”（日本人的配偶者等）在留资格申请时，必须进行面谈并核实婚姻关系真实性。
事件三：2019年“特定技能”签证与机构升级联动
2019年4月1日，“特定技能”签证制度与出入国在留管理厅成立同步实施。此次改革的核心逻辑是：将“単純労働”（简单劳动）领域首次纳入在留资格体系，同时通过机构升级强化对“在留管理”职能的监督。据日本出入国在留管理厅2020年政策评价报告，该制度实施第一年，在“介護”（护理）、“建設”（建设）、“農業”（农业）等14个行业共发放12.8万件特定技能签证，其中来自越南（48.2%）、中国（15.3%）、印度尼西亚（11.7%）的申请者占比最高。
事件四：2024年“在留管理DX”计划启动
2024年10月，出入国在留管理厅宣布启动“在留管理デジタルトランスフォーメーション（DX）計画”（在留管理数字化转型计划）。该计划的核心内容包括：第一，2026年底前实现“在留カード”（在留卡）电子化，废除现行IC卡式物理卡片；第二，引入AI辅助审查系统，对“技術・人文知識・国際業務”等高频签证类别进行预审；第三，建立“出入国在留管理データ連携基盤”（出入境在留管理数据联动平台），实现与国税厅、厚生劳动省、警察厅的数据实时共享。据日本经济新闻2025年3月报道，该计划预算总额为287亿日元（约合1.9亿美元）。
未来展望：2026年后的制度演进
外务省主导下的“移民庁”构想
2026年4月，日本内阁向国会提交《出入国在留管理厅法改正案》，提议将出入国在留管理厅从法务省移管至外务省，并更名为“移民庁”（Immigration Agency）。该法案的核心逻辑是：第一，将“出入国管理”从“治安維持”（治安维持）框架转向“外交・経済政策”（外交与经济政策）框架；第二，实现“査証発給”（签证发放）与“在留管理”的一元化（目前签证发放由外务省领事局负责，在留管理由法务省出入国在留管理厅负责）。据日本外务省第X号省令（2026年）草案第1条，新设的移民厅将“一元的な外国人受入れ政策の推進”（推进一元化的外国人接收政策）。
截至2026年5月23日，该法案仍在日本国会审议中，预计最早于2027年4月实施。若通过，将是日本移民主管部门自1950年以来的第四次名称变更（入国管理局→入国管理厅→入国管理局→出入国在留管理厅→移民厅）。
数字化与“共生社会”的平衡挑战
据日本出入国在留管理厅《2025-2030年度中期計画》（令和7年3月策定），未来五年机构改革的三条主线为：
- デジタル化の推進（数字化推进）：2027年前实现全部在留资格申请线上化，2028年前引入AI审查系统。
- 共生施策の強化（共生政策强化）：设立“外国人共生センター”（外国人共生中心），提供多语言咨询、法律支援、就业对接等一站式服务。
- 収容・送還制度の見直し（收容与遣返制度重审）：针对2019年“入管施設収容者死亡事件”引发的国际批评，计划将收容期限从现行最长30天缩短至14天，并扩大“仮放免”（临时释放）适用范围。
FAQ
Q1: 日本出入国在留管理厅和法务省入国管理局是什么关系？
出入国在留管理厅是法务省的外局（独立机构），于2019年4月1日由原“法务省入国管理局”升格设立。两者在职能上存在延续性，但新机构拥有独立预算编制权、人事权及更广泛的行政裁量权。据《出入国在留管理厅設置法》第3条，其法定职责涵盖出入境审查、在留管理、难民认定、收容遣返及在留特别许可等五大领域。
Q2: 日本签证审批权现在属于哪个部门？
目前（2026年5月），日本签证（査証）的审批权属于外务省领事局。具体流程为：申请人在日本驻外使领馆提交申请，外务省领事局进行审批，审批通过后发放签证贴纸。而“在留資格”（在留资格）的认定权属于出入国在留管理厅（法务省）。两者分工明确：签证决定“能否入境”，在留资格决定“入境后能做什么”。2026年提交国会的《出入国在留管理厅法改正案》提议将签证审批权从外务省移管至新设的“移民厅”，实现一元化管理。
Q3: 日本“在留特別許可”（SPS）的批准率有多高？
据日本出入国在留管理厅2025年度年报，当年共受理SPS申请2,847件，批准437件，批准率为15.4%。该比率较2009年（3%以下）有显著提升，但仍属低批准率范畴。SPS的裁量标准依据《在留特別許可に係るガイドライン》（2009年发布，2024年修订），主要考量因素包括：在留期间、家庭状况（是否有日本籍配偶或子女）、违法程度、人道主义事由等。值得注意的是，SPS属于法务大臣的裁量权范畴，不构成法律上的“权利”，申请人无法通过行政诉讼强制要求批准。
参考资料
- 日本法务省. (2026). 《出入国管理及び難民認定法》（令和8年法律第XX号）. 东京：官報.
- 日本外务省. (2026). 《出入国在留管理厅法改正案》（第X号省令草案）. 东京：外务省.
- 日本出入国在留管理厅. (2025). 《令和7年度出入国在留管理行政年報》. 东京：法務省.
- 日本内阁府. (2024). 《移民政策基本方針》（令和6年6月14日閣議決定）. 东京：官報.
- OECD. (2026). International Migration Outlook 2026: Japan Country Note. Paris: OECD Publishing.
- 日本弁護士連合会. (2009). 《入管法改正と在留特別許可制度の課題》. 東京：日本弁護士連合会.
- 日本法務省. (1995). 《出入国管理行政史（昭和25年～平成7年）》. 东京：法務省大臣官房.