引言
中国大陆交通与民航管理由国务院直属机构——交通运输部（Ministry of Transport, MOT）及其管理的国家局——中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China, CAAC）为核心主体。依据《中华人民共和国交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（2009年）及后续修订，交通运输部负责统筹推进综合交通运输体系建设，而民航局则在其领导下具体承担民航行业管理。截至2026年5月，全国公路总里程已达544万公里（据交通运输部2026年一季度公报），民航运输总周转量连续18年位居世界第二（据民航局2025年统计公报）。本报告基于2024-2026年公开法律文件与部门公告，系统阐述两大主管部门的核心职能、立法依据、执行机制、职能交叉与边界，以及近期调整。
交通运输部核心职能
综合交通运输规划与政策制定
交通运输部承担拟订综合交通运输发展战略、规划和政策的职能。其含义为：从国家层面统筹铁路、公路、水路、民航、邮政等运输方式的发展，编制中长期规划（如《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，2022年发布），并协调跨区域重大交通基础设施布局。范围涵盖全国性综合交通枢纽、国家高速公路网、国省干线公路、港口航道、机场网络及邮政快递枢纽。立法依据包括《中华人民共和国公路法》（2017修正）、《中华人民共和国港口法》（2018修正）及《中华人民共和国航道法》（2016修正）。执行机制通过部内综合规划司、公路局、水运局、运输服务司等部门协同推进，并依托省级交通运输主管部门落实。据交通运输部2025年公告，该部在2024-2025年间完成了《国家综合立体交通网规划纲要》中期评估，并据此调整了2035年远景目标中的部分指标。
交通运输市场监管与安全监管
交通运输部负责道路、水路运输市场的准入、运营秩序及安全监管。其含义为：制定运输企业资质标准、从业人员资格要求、运输服务质量管理规范，并监督实施安全生产法规。范围包括道路旅客运输（班线、包车、旅游客运）、道路货物运输（普通货运、危险货物、大件运输）、城市公共交通（公交、地铁、出租汽车）、水运（国内沿海、内河运输）及国际运输。立法依据主要为《中华人民共和国道路运输条例》（2023修订）、《中华人民共和国安全生产法》（2021修正）及《危险货物道路运输安全管理办法》（2023年）。执行机制包括：部内运输服务司负责行业管理，安全与质量监督管理司负责综合安全督查；地方交通运输执法机构（综合行政执法改革后）实施日常检查与处罚。2025年，交通运输部发布了《关于进一步加强道路运输安全生产工作的紧急通知》（交安监〔2025〕12号），针对重载货车、长途客运实施动态监控系统升级。
交通基础设施建设与养护管理
交通运输部对公路、水运等交通基础设施的建设标准、质量监督、养护管理负有职责。其含义为：制定工程技术标准、施工规范、质量检验评定标准，监督国家重点工程（如高速公路、跨海大桥、深水航道）建设，并指导养护资金与养护计划。范围包括国道、省道、农村公路、内河高等级航道、沿海港口公共基础设施。立法依据包括《公路法》第20-35条、《航道法》第10-18条及《公路安全保护条例》（2011年）。执行机制由公路局、水运局、工程质量监督局（2024年整合为“工程质量与安全监督局”）负责，并通过省级公路管理机构、港口管理局实施。值得注意的调整是，2025年交通运输部发布了《公路养护工程管理办法（2025修订）》，将农村公路养护资金纳入中央财政转移支付范畴，并要求各省在2026年底前建立县级养护中心。
中国民用航空局核心职能
民航安全监管与适航管理
民航局的核心职能之一是确保民用航空安全，涵盖飞行安全、地面安全及航空器适航性。其含义为：制定并执行航空安全规章、标准与程序，对航空公司、机场、空管、维修单位实施安全监察；对航空器型号设计、生产、维修进行适航审定。范围覆盖所有在中国境内运营的民用航空器（含外国航空公司在中国境内的运行）、公共航空运输企业、通用航空企业、机场及空中交通管理单位。立法依据主要为《中华人民共和国民用航空法》（2021修正）、《飞行基本规则》（2007年）及《民用航空安全保卫条例》（2011年修订）。执行机制由民航局内设航空安全办公室、飞行标准司、适航审定司、机场司等部门负责，并依托各地区管理局（如华北、华东、中南等7个地区管理局）及其下属安全监督管理局实施。据民航局2026年2月公告，2025年全年中国民航运输航空重大事故率为零，连续实现第18个安全年，安全水平处于世界前列。
民航市场准入与运输管理
民航局负责民用航空运输市场的准入、航线航班管理、运价监管及服务质量监督。其含义为：审批公共航空运输企业设立、航线经营许可、航班时刻分配，制定航空运价政策（目前国内航线运价已基本市场化，但保留政府指导价），监督旅客与货物运输服务质量。范围包括国内定期航班、国际航线、包机运输、航空货运及通用航空作业。立法依据包括《民航法》第92-105条、《国内投资民用航空业规定》（2017年）及《航班正常管理规定》（2016年）。执行机制由运输司、发展计划司、政策法规司协同，各地区管理局负责具体审批与监督。2024年，民航局发布了《关于进一步深化民航国内航线航班管理的改革意见》（民航发〔2024〕15号），简化了部分国内航线准入程序，但对北上广深等繁忙机场仍实施时刻协调管理。
空域管理与空中交通服务
民航局通过其管理的空中交通管理局（ATMB）负责民用空域的规划、使用与空中交通服务。其含义为：制定空域分类标准、划设航路航线、提供空中交通管制服务（包括区域管制、进近管制、机场塔台管制）、飞行情报与告警服务。范围涵盖中国境内除军事空域外的民用空域，以及国际民航组织（ICAO）划归中国管理的飞行情报区。立法依据包括《民航法》第70-76条、《民用航空空中交通管理规则》（CCAR-93TM-R5，2021年）及《飞行基本规则》。执行机制由民航局空管局（正局级事业单位）直接管理，下设7个地区空管局和若干空管分局（站）。2025年，民航局与中央军委联合参谋部发布了《关于优化空域结构促进低空经济发展的意见》，在海南、深圳、安徽等6个试点地区划设了低空目视飞行航线，并简化了通用航空飞行计划审批流程。
职能交叉与协调机制
综合交通运输体系内的协调
交通运输部与民航局在综合交通运输体系构建中存在明确的职能交叉与协调机制。例如，综合交通运输规划中涉及民航机场与公路、铁路、城市轨道交通的衔接（如“空铁联运”、“空公联运”），由交通运输部综合规划司牵头，民航局机场司、运输司参与。2024年，交通运输部与民航局联合发布了《关于推进民航与公路铁路水路联运发展的指导意见》（交运发〔2024〕88号），要求新建机场同步规划综合交通枢纽，并推动旅客联程运输“一票制”。执行机制上，两部局通过部际联席会议（每年至少一次）和联合工作组进行日常协调，2025年已就北京大兴国际机场综合交通枢纽二期工程达成共识。
民航与地方交通管理部门的协调
民航局与省级交通运输主管部门在机场集疏运体系建设、通用航空产业落地等方面存在协同需求。例如，地方政府（省交通运输厅）负责机场周边道路、轨道交通的建设与养护，而民航局负责机场净空保护、飞行程序审批。协调机制包括：民航地区管理局与省级交通运输厅签署合作备忘录（如2025年华东管理局与浙江省交通运输厅签署的《关于推进浙江民航高质量发展的合作备忘录》），明确净空保护联合巡查、机场综合交通规划会商等事项。2026年，民航局发布《关于加强机场净空保护与地方规划衔接的通知》（民航发〔2026〕10号），要求机场管理机构定期向地方自然资源部门提供净空保护图，并纳入地方国土空间规划。
与其他部门的边界
与应急管理部的边界
在交通运输和民航领域的突发事件应急处置中，交通运输部、民航局与应急管理部存在明确边界。依据《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）及《国家突发公共事件总体应急预案》，交通运输部负责公路、水路应急运输保障（如救灾物资运输、抢通保通），民航局负责民航突发事件（如航空器事故、大面积航班延误）的应急处置与航空运输应急调度。应急管理部则负责综合协调、指挥调度及跨部门资源整合。2025年，三部门联合修订了《国家航空应急救援体系规划》，明确了民航局提供航空器与飞行保障、应急管理部统筹指挥、交通运输部协调地面运输衔接的职责分工。
与公安部的边界
在道路交通安全和机场安保领域，交通运输部与公安部职责区分清晰。依据《中华人民共和国道路交通安全法》（2021修正），公安部（交通管理局）负责机动车登记、驾驶人管理、道路交通事故处理及路面交通秩序维护；交通运输部则负责道路运输经营许可、营运车辆技术管理、驾驶员从业资格培训及公路超限超载治理。在民航领域，民航局负责机场空防安全（安检、航空安保方案审批），而公安部（机场公安局）负责机场辖区治安、刑事案件的侦办及反恐处置。2024年，两部门联合发布了《关于加强道路运输驾驶员安全与治安管理的通知》，在重点营运车辆上安装“一键报警”装置，实现交通运输监控平台与公安110系统联动。
2024-2026年职能调整
低空经济管理职能强化
2024年1月1日施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院令第761号）显著扩展了民航局在低空经济领域的职能。该条例明确：民航局负责无人驾驶航空器（无人机）的适航管理、运营合格证核发、操控员执照管理及空中交通服务；空域管理则由军队、民航、公安按职责分工。2025年，民航局设立了“低空经济工作领导小组”，并发布了《低空飞行服务保障体系建设指南》（民航发〔2025〕30号），要求各地在2026年底前建成至少1个A类低空飞行服务站。这一调整使民航局职能从传统航空运输延伸至新兴低空产业，与地方政府的产业规划形成交叉。
综合执法改革深化
2024-2025年，交通运输部持续推进综合行政执法改革。依据国务院办公厅《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（2018年），各省在2024年底前基本完成了公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政等执法队伍的整合，组建“交通运输综合行政执法总队（局）”。2025年，交通运输部发布了《交通运输综合行政执法事项指导目录（2025年版）》，统一了247项执法事项的名称、依据与裁量基准。民航领域虽未纳入综合执法改革，但民航局于2025年修订了《民航行政处罚实施办法》（CCAR-14R2），将部分轻微违法行为的处罚权下放至地区管理局安全监督管理局，以提高执法效率。
FAQ
Q1: 交通运输部与中国民用航空局是什么关系？
交通运输部是国务院组成部门，负责综合交通运输管理；中国民用航空局是交通运输部管理的国家局，在交通运输部领导下具体负责民航行业管理。依据《中国民用航空局主要职责内设机构和人员编制规定》（2009年），民航局的重大规划、政策需报交通运输部审批或备案，但民航安全监管、适航审定、空中交通管理等核心业务具有相对独立性。
Q2: 2024-2026年间，民用航空领域最重要的立法变化是什么？
最重要的变化是2024年1月1日施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》。该条例首次从国家行政法规层面系统规范了无人驾驶航空器的设计、生产、销售、飞行及监管，明确民航局为行业主管部门。此外，2025年民航局修订的《民航行政处罚实施办法》也对执法程序进行了优化。
Q3: 如果遇到道路运输或民航服务问题，应通过哪些渠道反映？
对于道路运输（如客运班车晚点、货运丢失），可向交通运输部12328交通运输服务监督电话或省级交通运输主管部门投诉。对于民航服务（如航班延误赔偿、行李丢失），可向民航局12326民航服务质量监督电话或民航地区管理局投诉。依据《航班正常管理规定》，旅客可在航班结束后向承运人或机场管理机构提出投诉，承运人需在10个工作日内作出答复。
参考资料
- 中华人民共和国交通运输部. (2025). 《2025年交通运输行业发展统计公报》. 交通运输部官网.
- 中国民用航空局. (2026). 《2025年民航行业发展统计公报》. 民航局官网.
- 全国人民代表大会常务委员会. (2021). 《中华人民共和国民用航空法》（2021修正）. 中国人大网.
- 国务院. (2023). 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院令第761号）. 中国政府网.
- 交通运输部. (2024). 《关于推进民航与公路铁路水路联运发展的指导意见》（交运发〔2024〕88号）. 交通运输部官网.
- 中国民用航空局. (2025). 《低空飞行服务保障体系建设指南》（民航发〔2025〕30号）. 民航局官网.
- 交通运输部. (2025). 《交通运输综合行政执法事项指导目录（2025年版）》. 交通运输部官网.
- 中国民用航空局. (2025). 《民航行政处罚实施办法》（CCAR-14R2）. 民航局官网.
- 国务院办公厅. (2018). 《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》. 中国政府网.
- 交通运输部. (2022). 《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》. 交通运输部官网.