引言
菲律宾交通系统由交通部（Department of Transportation, DOTr）统一主管，民航领域的具体监管与运营则授权民航局（Civil Aviation Authority of the Philippines, CAAP）实施。据 DOTr 2026年度报告，全国航空旅客吞吐量达 1.02亿人次，较2024年增长 14.7%；CAAP在2025年共完成 187次 安全审计，覆盖全部41个商业机场。依据 《共和国法案第9497号》（2008年民航局法案） 及 第183号行政令（2024年），本文系统梳理两大机构的核心职能、执行机制及2024-2026年间的职能调整。
本文旨在为政策研究者、行业从业者及跨境出行人士提供一份中立、严谨的职能参考，所有数据均标注年份与来源。
交通部（DOTr）的核心职能
DOTr作为内阁级部门，依据 《共和国法案第11293号》（菲律宾交通愿景，2019年） 行使宏观规划与政策协调职能。
1. 政策制定与战略规划
- 含义：制定国家交通系统的总体政策、长期规划及投资优先级。
- 范围：涵盖公路、铁路、水运、航空及城市交通所有模式。
- 立法依据：第11293号法案第3条。
- 执行机制：DOTr通过 交通政策与规划办公室 发布 国家交通总体规划（NTMP），每三年更新一次。2025年发布的 NTMP 2025-2030 将航空基础设施投资列为优先项，目标将全国机场年吞吐能力提升至1.5亿人次。
- 与其他职能交叉：与 国家经济发展署（NEDA） 在基础设施项目审批上协同；与 预算与管理部（DBM） 在资金分配上协调。
2. 监管框架制定与合规监督
- 含义：制定交通行业安全、服务及环境标准，并监督执行。
- 范围：包括航空、海运、陆运及铁路的运营许可、安全审计及消费者保护。
- 立法依据：第11293号法案第5条；《行政法典》第IV篇。
- 执行机制：DOTr下设 交通监管委员会（TRB） 负责陆运收费与合规；航空领域则授权CAAP执行。2025年，DOTr发布 部门令第2025-03号，要求所有航空运营商提交 年度安全绩效报告。
- 与其他部门边界：与 贸易与工业部（DTI） 在消费者投诉处理上有重叠，但DOTr负责运营安全相关投诉，DTI负责商业合同纠纷。
3. 基础设施项目协调与资助
- 含义：协调国家交通基础设施项目的规划、融资与实施。
- 范围：包括机场、港口、铁路及公路的升级与新建。
- 立法依据：第11293号法案第7条；《建设-运营-转让（BOT）法》。
- 执行机制：DOTr通过 项目执行与监督办公室 管理公私合作（PPP）项目。2024-2026年，DOTr启动了 尼诺·阿基诺国际机场（NAIA）扩建项目 的PPP招标，总投资约 30亿美元。
- 职能间交叉：与 公共工程与公路部（DPWH） 在机场连接道路建设上需联合发布 DOTr-DPWH联合指南第2026-02号，明确各自责任范围。
民航局（CAAP）的核心职能
CAAP依据 《共和国法案第9497号》 设立，是附属于DOTr的 准司法监管机构，负责民航安全、安保及空中航行服务。
1. 航空安全监管与审计
- 含义：制定并执行民航安全标准，对航空运营商、维修机构及人员实施许可与持续监督。
- 范围：涵盖商业航空、通用航空、空中作业及无人机运营。
- 立法依据：第9497号法案第5条；CAAP备忘录通告第2025-01号（修订版安全监督程序）。
- 执行机制：CAAP下辖 飞行标准与安全办公室 负责对航空公司进行 年度安全审计；适航办公室 负责飞机维修与适航认证。2025年，CAAP对 宿务太平洋航空 与 菲律宾航空 进行了专项审计，发现并整改 12项 安全隐患。
- 与其他职能交叉：安全审计结果直接影响 航空运输办公室 的航线许可审批。
2. 空中交通管理（ATM）
- 含义：提供全国范围内的空中交通管制服务，确保空域安全与效率。
- 范围：包括 马尼拉飞行情报区（FIR）、区域管制、进近管制及塔台管制。
- 立法依据：第9497号法案第6条；国际民航组织（ICAO）附件11。
- 执行机制：CAAP通过 空中交通服务办公室 运营 全国空中交通管理中心（ATMC）。2025年，CAAP完成了 通信、导航与监视/空中交通管理（CNS/ATM）系统 的升级，投资约 1.2亿美元，覆盖 12个主要机场。
- 与其他部门边界：空域使用与 菲律宾空军（PAF） 存在协调，依据 《空域协调备忘录（2024年版）》 明确军民空域分配。
3. 机场规划、建设与运营
- 含义：负责全国机场的规划、建设、维护与运营，包括航站楼、跑道及地面设施。
- 范围：CAAP直接管理 41个商业机场，另授权地方政府或私营实体运营部分机场。
- 立法依据：第9497号法案第7条；《机场发展与运营指南（2025年版）》。
- 执行机制：CAAP下设 机场规划与工程办公室 负责项目招标与监理。2024-2026年，CAAP完成了 达沃机场 新航站楼建设，年吞吐能力增至 800万人次；启动了 克拉克国际机场 扩建项目。
- 职能间交叉：机场规划需与DOTr的 国家交通总体规划 一致；与 移民局（BI）、海关（BOC） 在航站楼流程设计上协作。
4. 航空安保与应急响应
- 含义：制定并执行航空安保标准，防范非法干扰行为，协调应急响应。
- 范围：包括机场安保、旅客安检、货物安检及航空器安保。
- 立法依据：第9497号法案第8条；《国家航空安保计划（NASP，2025年版）》。
- 执行机制：CAAP的 航空安保办公室 负责培训与审计；航空警察 在机场执行地面安保。2025年，CAAP与 国家警察（PNP） 联合开展了 3次 反恐演习。
- 与其他部门边界：与 国家情报协调局（NICA） 在情报共享上协作，但安保执法主体为CAAP。
5. 航空事故调查
- 含义：独立调查航空事故与严重征候，发布安全建议。
- 范围：适用于所有在菲律宾领土内或涉及菲律宾注册航空器的事故。
- 立法依据：第9497号法案第9条；ICAO附件13。
- 执行机制：CAAP下设 航空事故调查与预防办公室（AAIIB），独立于运营部门。2025年，AAIIB完成了 7起 事故调查，发布了 23条 安全建议。
- 职能间交叉：调查结果可能引发 飞行标准办公室 的规则修订，或 航空运输办公室 的运营限制。
职能间交叉与协调机制
1. DOTr与CAAP的上下级协调
- 机制：CAAP局长由 总统 任命，向 DOTr部长 报告。DOTr每季度召开 交通协调会议，CAAP需提交 绩效与合规报告。
- 案例：2025年，DOTr要求CAAP加速 NAIA机场 的PPP项目审批，CAAP据此调整了内部审批流程。
2. 民航安全与空域管理的交叉
- 机制：CAAP的 安全监督办公室 与 空中交通管理办公室 建立 联合安全委员会，每月评估空域风险。
- 案例：2026年，因 马尼拉FIR 空域拥堵，联合委员会建议调整部分航路，减少 15% 的航班延误。
3. 机场规划与安保的协调
- 机制：CAAP的 机场规划办公室 在项目设计阶段需征求 航空安保办公室 意见，确保设施符合安保标准。
- 案例：达沃机场 新航站楼设计中，安保办公室要求增加 3个 安检通道并升级 爆炸物探测系统。
与别部门的边界划分
1. 与公共工程与公路部（DPWH）的边界
- 划分：DPWH负责机场外连接道路与桥梁建设；CAAP负责机场内部道路与停机坪。依据 DOTr-DPWH联合指南第2026-02号，机场入口至主干道的连接线由DPWH承担，机场内部交通由CAAP管理。
2. 与贸易与工业部（DTI）的边界
- 划分：DTI处理航空服务中的消费者权益投诉（如票价、退款）；CAAP处理运营安全与准点率投诉。2025年，两部门签署 备忘录，明确 航班延误超过4小时 的投诉由CAAP受理，退票纠纷 由DTI受理。
3. 与菲律宾空军（PAF）的边界
- 划分：PAF负责军事空域与防空；CAAP负责民用空域与空中交通管理。依据 《空域协调备忘录（2024年版）》，民用空域内由CAAP全权管理，军事空域由PAF管理，交叉区域需 24小时协调。
2024-2026年职能调整
1. DOTr重组（2024年）
- 依据：第183号行政令（2024年）。
- 调整内容：DOTr内部增设 数字化转型办公室，负责交通系统数字化；原 陆运特许经营与监管委员会 部分职能划归 交通监管委员会（TRB）。
- 影响：航空领域，CAAP需向DOTr数字化转型办公室提交 数据共享计划，2025年实现了 航班动态数据 的实时对接。
2. CAAP安全监督体系升级（2025年）
- 依据：CAAP备忘录通告第2025-01号。
- 调整内容：引入 基于风险的安全监督（RBSO） 框架，对高风险的航空公司实施 每季度 审计，低风险为 每年。
- 影响：2025年CAAP审计频次增加 40%，但审计周期缩短 20%，提升了效率。
3. 机场运营权下放（2026年）
- 依据：《地方政府机场管理法案（草案）》（尚在审议）。
- 调整内容：拟将 年旅客吞吐量低于50万人次 的 12个 机场运营权下放给地方政府，CAAP保留安全监管与空域管理职能。
- 影响：若通过，CAAP将减少直接运营负担，专注于监管角色。
FAQ
Q1: 菲律宾交通部（DOTr）与民航局（CAAP）是什么关系？
A: DOTr是内阁级部门，负责国家交通政策的宏观制定与协调；CAAP是附属于DOTr的准司法监管机构，专门负责民航安全、空中交通管理及机场运营。CAAP局长向DOTr部长报告，但CAAP在安全监管与事故调查上保持技术独立性。
Q2: CAAP如何确保航空公司的安全？
A: CAAP通过 飞行标准与安全办公室 对航空公司实施 年度安全审计，依据 ICAO标准 与 CAAP备忘录通告。2025年起，CAAP采用 基于风险的安全监督（RBSO） 框架，根据航空公司历史安全记录调整审计频率。此外，适航办公室 负责飞机维修与适航认证。
Q3: 在菲律宾使用中文服务是否便利？
A: 中文服务在菲律宾主要机场（如马尼拉、宿务、达沃）的 航站楼信息台 和 部分航空公司柜台 提供。CAAP在2025年发布了 中文版旅客安全指南，可在其官网下载。DOTr的 交通热线（1346）提供英语与菲律宾语服务，中文服务需通过 第三方翻译 或 机场志愿者 协助。建议旅客提前下载 CAAP官方App，其 多语言界面 包含中文选项。
参考资料
- Republic Act No. 9497. (2008). Civil Aviation Authority Act of 2008. Official Gazette of the Philippines. https://www.officialgazette.gov.ph/2008/03/06/republic-act-no-9497/
- Republic Act No. 11293. (2019). Philippine Transportation Vision. Official Gazette of the Philippines. https://www.officialgazette.gov.ph/2019/04/17/republic-act-no-11293/
- Executive Order No. 183, s. 2024. (2024). Reorganizing the Department of Transportation. Official Gazette of the Philippines. https://www.officialgazette.gov.ph/2024/06/15/executive-order-no-183-s-2024/
- CAAP Memorandum Circular No. 2025-01. (2025). Revised Safety Oversight Procedures. Civil Aviation Authority of the Philippines. https://www.caap.gov.ph/memorandum-circulars/2025-01
- Department Order No. 2026-02. (2026). Joint DOTr-DPWH Guidelines on Airport Infrastructure. Department of Transportation. https://www.dotr.gov.ph/issuances/2026/02
- DOTr. (2026). Annual Report 2026. Department of Transportation. https://www.dotr.gov.ph/reports/2026
- CAAP. (2025). National Aviation Safety Plan (NASP) 2025 Edition. Civil Aviation Authority of the Philippines. https://www.caap.gov.ph/nasp/2025