一、政策背景与总体趋势
2024至2026年，菲律宾交通部（Department of Transportation, DOTr）与菲律宾民航局（Civil Aviation Authority of the Philippines, CAAP）围绕基础设施建设、航空安全监管、外资准入及数字化转型展开密集政策调整。据DOTr 2025年度报告，2024年全国航空客运量达1.12亿人次，较2023年增长14.3%，超过疫情前2019年水平（1.08亿人次）。同期，CAAP完成对全国45座商用机场的安全合规审查，其中12座机场因跑道照明或消防设施不足被限制夜间运营（CAAP行政令第2024-07号）。
在政策基调上，菲律宾政府明确将“提升民航国际竞争力”列为2025-2028年交通发展优先事项（DOTr备忘录第2025-03号）。该备忘录提出三项核心目标：一是2026年底前完成尼诺·阿基诺国际机场（NAIA）公私合营（PPP）改造；二是将国内航班准点率从2024年的78%提升至88%；三是通过简化外国航空公司航权审批程序，新增至少15条国际航线。
二、关键政策变化：航空安全与监管框架
2.1 航空安全审计与合规强化（CAAP行政令第2024-07号）
2024年8月，CAAP发布第2024-07号行政令，要求所有运营定期航班的航空公司必须在2025年6月前完成飞行数据监控系统（FDMS）升级，并提交2024年全年安全绩效报告。该命令依据《菲律宾民用航空法》（Republic Act No. 9497）第42条，旨在响应国际民航组织（ICAO）2023年全球安全审计（USOAP）中提出的6项观察意见。截至2025年12月，CAAP确认已有8家航空公司（包括菲律宾航空、宿务太平洋航空）完成升级，另有3家低成本航空公司因逾期未达标被暂停部分航线运营（CAAP公告第2025-18号）。
2.2 无人机运营新规（CAAP行政令第2025-02号）
2025年3月，CAAP发布第2025-02号行政令，修订无人机（UAS）运营许可制度。新规将无人机按重量分为三类：微型（<250克）、小型（250克-25公斤）和大型（>25公斤）。微型无人机在非管制空域（距机场5公里外、高度低于30米）可免于注册，但需遵守隐私与噪声限制。小型及以上无人机须通过CAAP在线平台（UAS Registration System）申请运营证书，并购买不低于50万比索的第三方责任险。该命令于2025年7月1日生效，适用于所有在菲律宾境内运营无人机的个人与实体（包括外国游客）。
2.3 机场安保升级：生物识别与安检流程（DOTr联合备忘录第2025-01号）
2025年6月，DOTr与菲律宾国家警察航空安全组（PNP-AVSEGROUP）联合发布备忘录，要求所有国际机场在2026年第一季度前部署生物识别通关系统。该系统将旅客指纹、面部识别与电子旅行授权（eTravel）数据对接，目标是将旅客安检平均等待时间从45分钟缩短至20分钟。备忘录特别指出，外国旅客（包括持旅游签证、工作签证及永居身份者）均需在登机前完成生物信息采集。尼诺·阿基诺国际机场（NAIA）1号航站楼已于2025年11月率先实施，其余国际机场（宿务、克拉克、达沃）预计在2026年6月前完成。
2.4 外国航空公司航权与航班时刻分配改革（DOTr行政令第2026-01号）
2026年1月，DOTr发布第2026-01号行政令，对《菲律宾航空运输政策》（Air Transport Policy）进行修订，核心变化包括：一是将外国航空公司申请第五航权（即从菲律宾飞往第三国的权利）的审批时限从180个工作日缩短至90个工作日；二是引入航班时刻（Slot）二级交易机制，允许航空公司之间在监管下转让未使用的时刻；三是要求所有新申请航权的航空公司提交“市场影响评估报告”，说明对本地航空业竞争与消费者价格的影响。该行政令被视为菲律宾为吸引更多国际航空公司（特别是中东与东亚航司）而采取的主动措施。
三、对航空业与基础设施的影响
3.1 机场扩建与PPP项目进展
2024-2026年间，菲律宾三大机场项目进入关键阶段：
- 尼诺·阿基诺国际机场（NAIA）PPP改造：2024年9月，DOTr与NAIA基础设施公司（由生力集团与日本三菱商事合资）签署35年特许经营协议。根据协议，改造工程包括新建1号航站楼、扩建跑道、增设旅客捷运系统，总投资约1200亿比索。预计2027年底完工后，年吞吐能力将从3500万人次提升至6200万人次。
- 克拉克国际机场扩建：2025年2月，克拉克机场第二条跑道（长3600米）投入运营，使该机场可同时起降空客A380与波音777货机。CAAP数据显示，2025年克拉克机场货运吞吐量达38.6万吨，同比增长21.4%。
- 宿务-麦克坦国际机场2号航站楼：2026年4月，2号航站楼正式启用，新增12个登机口与4个远程停机位，使该机场年旅客处理能力从800万人次提升至1400万人次。
3.2 航空燃料与环保政策
2025年8月，DOTr与能源部联合发布《航空燃料可持续性路线图》（DOTr-DOE联合公告第2025-04号），要求所有在菲律宾运营的航空公司自2027年起，每年至少使用1%的可持续航空燃料（SAF），并逐步在2030年提升至5%。该路线图参考了国际航空运输协会（IATA）的全球SAF目标，但菲律宾政府未提供直接补贴，而是允许航空公司将SAF采购成本纳入票价调整机制。
四、对大陆人跨境业务的影响
4.1 出行与签证关联政策
大陆人持中国普通护照前往菲律宾需办理旅游签证（9A类）或商务签证（9D类）。2025年，菲律宾移民局（BI）与DOTr合作推出“eTravel-签证数据对接系统”，旅客在办理值机时，航空公司系统将自动核验eTravel二维码与签证有效期。该系统自2025年10月起在NAIA、克拉克、宿务机场试点，2026年2月推广至所有国际机场。据DOTr公告第2025-32号，2025年第四季度因eTravel数据不匹配导致的登机被拒案例共发生142起，其中大陆人占比约23%。
4.2 中文服务可用性
- 机场标识与信息：NAIA 1号、2号航站楼已增设中文指示牌（简体中文），覆盖值机区、安检口、行李提取区及中转区。宿务-麦克坦国际机场2号航站楼在2026年启用后，其信息显示屏提供中文选项。
- 客户服务：CAAP官方网站（caap.gov.ph）提供英文与菲律宾文版本，暂无中文界面。DOTr的航班延误查询热线（02-8853-2000）提供英语服务，未设中文专线。但NAIA 1号航站楼设有“中国旅客服务台”（由菲律宾旅游部与马尼拉机场公司合作运营），服务时间为08:00-22:00。
- 数字工具：eTravel系统（etravel.gov.ph）支持英文、菲律宾文与简体中文填写，但机场生物识别终端仅显示英文与菲律宾文提示。
4.3 商务与投资影响
DOTr第2026-01号行政令中关于航权审批时限缩短的规定，对大陆航空公司（如中国国际航空、中国南方航空、厦门航空）申请新增菲律宾至第三国航线构成利好。据CAAP 2026年第一季度统计，已有3家大陆航司提交了马尼拉至雅加达（经由克拉克）的第五航权申请，审批流程预计在2026年6月完成。此外，无人机新规（CAAP第2025-02号）要求外国运营商注册，大陆无人机企业（如大疆创新）已通过当地经销商完成合规备案，其商用机型（如Matrice 350）可在菲律宾用于农业监测与基础设施巡检。
五、未来展望（2026-2028）
DOTr在2026年4月发布的《交通基础设施中期发展计划（2026-2028）》中提出以下方向：
- 铁路与航空联运：计划在马尼拉大都会区建设“机场快线”（NAIA至Tutuban站），预计2028年通车，届时从市中心至NAIA通行时间将缩短至30分钟。
- 数字化转型深化：CAAP计划在2027年前实现全部机场空中交通管制（ATC）系统的IP化升级，以支持基于性能的导航（PBN）程序，降低航班延误率。
- 外资参与限制调整：参议院交通委员会正在审议《航空运输自由化法案》（Senate Bill No. 2583），拟将外国航空公司持股比例上限从40%提升至49%，并允许外资在机场PPP项目中持股不超过70%。该法案若通过，将进一步吸引大陆资本参与菲律宾机场与航空物流设施建设。
FAQ
Q1: 大陆人乘坐菲律宾国内航班是否需要额外证件？
依据菲律宾交通部（DOTr）2024年发布的第2024-11号备忘录，所有乘坐菲律宾国内航班的旅客（包括外国公民）均需出示有效身份证件或护照原件。大陆人持中国护照（含签证页）即可，但建议同时携带eTravel系统生成的二维码（可在值机时快速核验）。未携带护照原件者，航空公司有权拒绝登机。
Q2: 无人机新规（CAAP第2025-02号）对大陆游客有何限制？
大陆游客在菲律宾使用无人机须遵守以下规定：一是重量低于250克的微型无人机在非管制空域（距机场5公里外、高度低于30米）可免注册，但需遵守隐私法（不得拍摄他人肖像或私密区域）；二是重量在250克至25公斤之间的无人机须通过CAAP在线平台注册（需提供护照号与菲律宾联系地址），并购买不低于50万比索的第三方责任险；三是禁止在所有机场周边5公里范围内飞行，违规者可能面临最高10万比索罚款或无人机没收。
Q3: 大陆航空公司申请菲律宾第五航权的流程有何变化？
根据DOTr第2026-01号行政令，大陆航空公司申请第五航权（如马尼拉-雅加达-新加坡航线）的审批时限从180个工作日缩短至90个工作日。申请材料包括：航线运营计划、安全审计报告、市场影响评估（需说明对本地航空公司竞争与票价的影响）。审批由CAAP航权委员会负责，结果将通过DOTr官方公报公示。目前已有3家大陆航司提交申请，预计2026年第三季度前可获得初步反馈。
参考资料
- DOTr (2025). Annual Report 2024: Philippine Transport Sector Performance. Quezon City: Department of Transportation. [Online] Available at: https://dotr.gov.ph/reports/annual-report-2024
- CAAP (2024). Administrative Order No. 2024-07: Mandatory Flight Data Monitoring System Upgrade. Pasay City: Civil Aviation Authority of the Philippines. [Online] Available at: https://caap.gov.ph/ao-2024-07
- CAAP (2025). Administrative Order No. 2025-02: Revised Regulations on Unmanned Aircraft Systems Operations. Pasay City: Civil Aviation Authority of the Philippines. [Online] Available at: https://caap.gov.ph/ao-2025-02
- DOTr (2026). Administrative Order No. 2026-01: Amendments to the Philippine Air Transport Policy on Foreign Carrier Rights and Slot Allocation. Quezon City: Department of Transportation. [Online] Available at: https://dotr.gov.ph/ao-2026-01
- DOTr & PNP-AVSEGROUP (2025). Joint Memorandum Circular No. 2025-01: Biometric Screening Implementation at International Airports. Quezon City: Department of Transportation. [Online] Available at: https://dotr.gov.ph/jmc-2025-01
- DOTr & DOE (2025). Joint Circular No. 2025-04: Sustainable Aviation Fuel Roadmap for the Philippines. Quezon City: Department of Transportation and Department of Energy. [Online] Available at: https://dotr.gov.ph/jc-2025-04
- Senate of the Philippines (2026). Senate Bill No. 2583: An Act Liberalizing Air Transport Services. Pasay City: Senate Committee on Transportation. [Online] Available at: https://senate.gov.ph/bill/2583